来源： 江西省上犹县地税局
税收执法责任制作为一种内部执法纠错机制，已经在税务机关实行多年，对于强化税收执法人员责任，提高执法人员业务素质，规范税收执法行为，推进税收工作规范化、法制化和依法征管、依法检查、依法监督等方面起到积极的促进作用。但由于税收执法内、外部环境影响以及税收执法人员素质的参差不齐等原因，目前，但仍有少数单位和税收干部对税收执法体系建设存在着流于形式、重于应付、疏于落实等问题，还存在一些需要进一步完善的地方。本文旨在结合基层税收工作实际，就如何进一步加强地税执法体系建设，更好依法征管、依法检查、依法监督作粗浅探讨。
一、当前税收执法体系存在的主要问题
一是权力配置不科学，制约失衡。从我国现行的税收体制看，税收征管分为征收、管理、稽查三大系统，由于缺乏相互制约，在税收执法过程中，一些重点环节容易发生变异，如税款征收环节容易发生该收的税款和滞纳金少收或不收，挪用或贪污税款，违规审批或一年内多次审批缓缴税款等现象；税收管理环节容易发生该纳入管理的不去管理，该核定税款的不核定或定得过低，发票该审核的不审核或违规超限发放发票，违规批准纳税户停歇业等现象；税务稽查环节虽然实行了选案、检查、审理、执行“四分离”制度，但仍然容易发生选案时有意漏选，检查时假检查或“蜻蜓点水”式检查，检查后与企业通谋查多报少或做假稽查报告等现象；税务行政处罚环节因自由裁量空间过大（如《税收征管法》规定对偷税案件，处以偷逃税款百分之五十以上五倍以下的罚款），当涉及到人际或利益关系时，处罚的尺度就可能不一样，处罚偏重偏轻的现象就在一定程度上存在，有的税务人员甚至利用自由裁量权进行权力寻租，在处罚幅度内，有好处就采用下限，没好处就采用上限。
二是监督机制不完善，监督乏力。地税部门内设的税政征管、稽查、监察、法制等职能科室均建立了一定的执法监督制度，但由于职能设置方面的原因，效果并不很突出。征管部门方面，对税收执法监督的手段主要是检查“八率”，目的是考核征管质量，对干部在执法过程中存在的违纪违法行为，很少从是否利用职务犯罪方面去深究。稽查部门方面，对外负责查处税收违法行为的同时，对内也应发挥“稽内”的监督功能，但目前稽查部门的主要精力放在对外上，对内则很少甚至没有顾及。监察部门方面，虽然具有监督税收执法权和行政管理权的职责，但由于其职能的局限性，仅能对内部行政管理方面发挥作用，对税收执法的监督则相对弱化。而基层分局监察小组作为最基层的监察组织，是预防税务职务犯罪的第一道防线，但由于其组成人员一直实行兼任制，没有专门人员负责。在目前基层的工作任务相当繁重、特别是税收任务压头的情况下，监察小组成员的本职工作往往已经超负荷运转，根本没有足够的精力投入到监察工作中去。法制部门方面，其监督主要放在对执法程序和执法文书的检查上，针对税收执法权运用的监督工作涉及不多，同时法制部门既是监督者又是被监督者，既是责任追究的实施者又是责任追究的对象，处于职责交叉、角色错位的尴尬境地。何况在目前的县级地税部门机构设置中，没有单独设立法制科，更加软化了它应有的监督功能。
三是预警机制不健全，反应滞后。虽然近年来基层地税部门采取了很多措施强化执法监督，如：聘请特邀监督员、发放调查问卷和执法回执卡、开展“行风评议”和一线税收执法人员述职述廉等多种形式扩大信息收集面，以期从中发现执法不规范行为，并挖掘其中的税务违法违纪线索。但由于实际工作中，预警机制往往慢半拍，预警效果不尽如人意。比如，特邀监察员制度作为地税部门主动接受社会监督的一项重要举措，对基层地税部门加强党风廉政建设起到了一定的作用。但从近年来的运作情况看，特邀监察员制度的预警作用并不十分明显。由于特邀监察员制度仅仅由地税部门内部制订，特邀监察员的权利和义务缺乏法定性。从某种意义上来说，税务部门与特邀监察员是一种“主”和“宾”的关系，容易出现“主宾一团和气”的局面。大部分特邀监察员对税务部门和税务干部存在的问题不愿说，或者泛泛而谈不具体，特别是从企业聘请的监察员，一般不愿得罪税务干部，因此税收违法违纪案件预警线索一般是以被动接受举报为主。但大多数税管员管理的纳税户多而分散，即使存在一些问题，只要征纳关系未恶化，纳税人不举报，监察部门因目标广泛，也难以一一排查和发现其不廉或违法行为。
四是责任追究不到位，威慑不足。近年来，国家税务总局出台《税收执法过错责任追究办法》后，各级地税机关就税收执法责任追究制定了许多行之有效的制度和办法，这无疑为规范地税人员执法行为，提高税务执法水平，促进地税人员规范执法、依法从税起到了促进作用。但由于对推行执法过错责任追究的重要性和必要性认识不足，存在着这样和那样的顾虑，怕追究太严挫伤干部积极性、怕得罪人的现象比较突出。因此，在实际工作中存在追究不到位、处罚偏软的现象。同时，目前的执法责任追究主要依靠经济处罚这一形式，很少与组织处理、法律追究等结合起来，手段较单一，威慑力不足。
二、影响税收执法体系的主要因素
（一）对干部的管理和教育不深不细。加强思想政治工作和教育管理，提高税务干部依法治税和依法行政的自觉性，是加强党风廉政建设、规范税收执法行为的前提和基础。近几年，各级税务部门通过狠抓行风建设和干部队伍建设，大大促进了单位管理水平的提高，但少数单位思想政治工作薄弱，教育管理工作没有真正落到实处仍是干部执法行为不规范的主要原因。
（二）税收执法权的监督机制不健全。一是对税务稽查、征收管理、税收处罚等重要执法环节的监管不到位，征管与稽查的信息反馈还不够通畅。个别税务干部钻“监管不到位”的空子，收人情税、关系税；还有个别干部在查出企业偷税问题后，搞权钱交易，搞“暗箱操作”，不征或少征税款。二是责任追究落实乏力。对税收执法监督的有效手段就是责任追究，但现行的有关规章制度还没有把税收执法权监督工作真正纳入考核范围进行量化考核和责任追究，真正形成一级抓一级，层层抓落实的工作局面。三是税法宣传还缺乏应有的深度和广度，纳税人自觉维护自身合法权益的意识还不强。四是外部监督机制作用发挥不好。税务部门虽然每年都从社会上、纳税人和税务干部内部聘请了税风税纪监督员，但他们的监督作用发挥得不够，有的根本不履行职责，履行职责的往往只偏重于文明用语、服务态度等方面。而税务部门与他们交流沟通的主要方式就是召开座谈会，对真正依靠他们监督干部的执法行为，充分发挥其监督效能，还研究得不够。
（三）部分干部的整体素质不高。一是少数干部对业务知识掌握不深、不细、不精，政策水平不高，在实际工作中运用理论知识解决实际问题的能力欠缺。二是部分干部法律知识缺乏，对如何有效防范职务犯罪方面的法纪意识比较淡薄。三是少数干部责任心不强，工作得过且过，敷衍应付，马虎了事，往往造成执法行为不规范。
（四）执法监督人员的监督意识不强。一是受“老好人”、“怕揭短”、“低头不见抬头见”、“你好我好大家好”等传统人文意识的影响，使得执法监督人员的工作理念和指导思想发生了变化，认为执法监督是“抓辫子”“找岔子”“不合群”，同别人过不去，这就从主观上使执法监督人员不愿从事执法监督工作，执法监督压根就难以深入、取得成效。二是由于现行体制和思想认识上的不到位，当前各级对纪检、监察部门干部的配备考虑不够，执法监督人员专业知识培训欠缺，计算机、摄像机、照像机等办案取证工具配置不全。同时，由于执法监督人员不是税收业务骨干或能手，税收执法实体和程序不是十分清楚和明确，也必然导致税收执法监督的手段乏力、监督形式单一、监督工作缺位，这就从客观上使得执法监督工作难以规范。
三、加强税收执法体系建设的对策
（一）是建立健全监督制约机制。一是建立规范的执法运行机制。用相互制约的运行机制规范税收执法行为，以达到减少和杜绝引发税收执法风险的行为发生。要从定岗定责、设置工作流程入手，对执法岗位实施有效的责任考核，降低执法中的风险和不确定性。我们正在开展的机制创新、横向监督和“税收执法、征管质量评价体系”工作就是为了有效解决这些问题；二是进一步加快计算机应用步伐，运用现代科技手段管理税收事务，通过计算机的刚性管理，尽量减少人为因素，防止权力滥用；三是健全集体审理、审核制度，坚持对重大税务案件、税务稽查案件和减免缓税款以及双定户核定税额的集体审理审核，进行事前、事中监督，防止一人独断专权和暗箱操作；四是解决对“自由裁量权”的监督监控问题。目前在税收执法权的监督制约上重点就是对“自由裁量权”的监督监控问题。在税收征管的实际工作中，一些岗位具有一定的“自由裁量权”（如定额核定、税务稽查、减免税审批等岗位等），确保办事程序的制度化、规范化、公开化。同时，强化税收执法监督的考核力度，对税收执法监督各项制度的执行情况按季考核，考核结果与岗位目标责任制挂钩，与个人收入挂钩。税收执法监督应在加强自身内部监督的同时，积极发挥外部监督的重要作用。如要加强办税公开制度，最大限度地向纳税人明示税务机关的行政要件，包括职责范围、执法内容、执法标准、执法程序、行为时限以及违法责任惩戒方法等，保证纳税人的知情权和监督权。在执法公开化的基础上，适时组织纳税人和社会各界对税务执法人员的执法情况进行外部评议。
（二）完善预警平台。快速有效的预警是实现事前监督、防患于未然的前提。一是构建廉政风险信息化预警平台。在省局数据大集中的基础上，开发征管质量、执法责任和廉政违纪数据预警系统，完善预警信息网络，确立预警指标体系，强化预警信息采集、分析评估与结果运用，以借助信息技术强化廉政风险预警，及时对问题苗头予以控制和纠正，建立对突发案件快速反应的新途径。二是优化投诉应诉机制。在监察部门下设立投诉处理中心，畅通投诉受理渠道，集中处理分散于各部门通常容易被忽略的问题，以便及时发现有关廉政违法违纪的苗头及线索，并及时将纳税人投诉中反映的问题反馈给各单位，起到早发现、早制止、早教育、早纠正的作用，使税务干部感知社会监督的无所不在，促使税务人员自觉规范行为。三是完善特邀监察员制度。以法规或者规章的形式明确特邀监察员的权利和义务，并通过重奖等多种形式鼓励特邀监察员说真话、说实话。
（三）健全监督机制。构建严密、科学、详细的制度体系，用制度管理人、约束人，是有效预防执法廉政风险的关键。一是创新工作机制。利用省局数据大集中的契机，本着“业务重组，流程重造，机制重建，资源重置”的原则，深化改革，建立“税收分析-纳税评估-税务稽查-监控管理”的良性互动机制，使征管、计财、稽查、法规、监审等各单位良性互动起来，同时对每个岗位的工作进行严格界定，做到凡事必有规定，凡规定必须执行，凡执行必有记录，使税收执法权的运行全过程都有据可查，将执法过程的廉政监督向更深层次延伸。二是强化重点环节监督。税务管理环节和税务检查环节关系到国家利益与纳税人切身利益，也是税收执法和廉政监督的重点环节，可以从这里进行突破，推行“一案双查”，对举报案件及重大税务案件等实施检查时发现涉及税务人员执法过错责任、廉政违纪违法、严重侵权渎职等问题，稽查部门与纪检监察、法规部门同时参与，各司其责，稽查人员外查纳税人的税款缴纳情况，纪检监察、法规部门人员内查征收、管理、检查环节税务人员执行税收政策是否准确、有无违纪违规、侵权渎职等问题，对检查发现的征管问题和税务人员的违纪违规等问题分别向征管部门和纪检监察、法规部门通报处理，从而及时发现并纠正税收管理工作中的内部缺失，充分发挥稽查工作外查偷税和内促征管的双重功能，进一步规范税收执法行为，促进廉政建设和预防职务犯罪。三是完善执法监督体系。规范县、市（区）地税局的机构设置，成立独立的法制科，提高法制部门的地位。同时将目前由纪检监察部门统一负责的“两权监督”工作分为两块，对行政管理权的监督仍由纪检监察部门负责，而对税收执法权的监督则划归法制科（股）负责。
（四）严格责任追究。责任追究是确保规范执法、预防职务犯罪的关键环节和保障手段。首先，要提高对执法过错责任追究重要性和必要性的认识。要树立起"严是爱，纵是害"的思想，使全体干部职工深刻认识到税收执法监督有利于税收执法人员不犯错误，少犯错误，是保护税收执法干部、预防廉政风险的具体措施，从而在具体执法工作中自觉接受监督。其次，要准确界定责任性质。对税收执法中出现的违法违纪行为，要查清问题发生的前因后果，准确界定责任性质。属执法过错的，追究执法责任；涉及廉政问题的，在追究执法过错责任时严格追究廉政责任。对负有领导责任的，要查清是领导干部指使纵容下属造成的，还是因为领导干部疏于管理造成的，或者是领导干部虽然对下属严格管理，但下属阳奉阴违造成的。要分清是直接领导责任，还是主要领导责任。第三，要加大责任追究力度。对违规违纪违法的人和事，一经查实，要根据违法违纪行为的性质和严重程度，严格按照有关法纪条规追究责任，分别给与严厉的经济、行政、司法等制裁，做到谁违规违纪违法就追究谁，该怎么追究就怎么追究，决不姑息迁就，使责任追究客观、公正、准确，真正达到“惩前毖后，治病救人”的目的。
